各縣(市、區)人民政府,市城鄉一體化示范區、經濟技術開發區、東城區管委會,市人民政府各部門:
為適應新形勢下土地儲備轉型發展的要求,持續優化土地市場營商環境,增強對城鄉統一建設用地市場的保障能力,提升中心城區土地綜合開發水平,根據《中華人民共和國土地管理法》、《土地儲備管理辦法》(國土資規〔2017〕17號)和《土地儲備資金財務管理辦法》(財綜〔2018〕8號)等有關法律法規,結合許昌實際,現對推進市中心城區(魏都區、建安區、示范區、開發區、東城區)土地儲備轉型和土地綜合開發工作提出以下意見,請認真貫徹落實。
一、總體要求
(一)指導思想。
以習近平新時代中國特色社會主義生態文明思想為指導,認真貫徹落實市委、市政府關于推進經濟社會發展的重大決策部署,適應土地儲備新形勢新要求,強化政府調控和要素保障能力,創新土地儲備開發模式,統一實施政府主導下的土地綜合開發(簡稱“做地”),統籌實現土地資源經濟價值、社會價值、生態價值,助推“智造之都、宜居之城”建設。
(二)基本原則。
政府主導、統籌協調。強化整體謀劃、統籌推進中心城區土地儲備工作,同時兼顧棚戶區、城中村改造和配套基礎設施建設。
規劃引領、計劃管控。以全市國土空間規劃和城市發展布局為導向,構建規劃引領下的土地儲備項目管理體系和計劃管控下的土地儲備出讓收支體系。
滾動開發、盈虧平衡。堅持區域平衡、封閉運行、良性循環;科學劃定做地項目規模,規范成本核算,實現做地盈虧平衡。
功能完善、服務民生。以滿足人民群眾對美好生活的向往為出發點,以公共基礎服務設施建設和生態環境改善為抓手,持續加大城市硬件投入,不斷完善城市功能,提升城市品位。
(三)工作目標。
構建“1+5+2”(“1”即許昌市土地收購儲備中心,“5”即各區政府〔管委會〕,“2”即許昌市投資總公司、許昌市建設投資有限責任公司)土地綜合開發模式,推動土地儲備工作轉型升級。
到2020年年底,市中心城區新增儲備土地2000畝,預期土地出讓收入達到58億元;到2021年年底,市中心城區儲備土地4600畝,預期土地出讓收入達到137億元;到2022年年底,市中心城區儲備土地5800畝,預期實現土地出讓收入200億元,拉動投資不少于1000億元。
經過2-3年的努力,在國土空間規劃引領下,快速集聚做地項目,努力實現要素保障更強、城市功能更全、轉型升級更快、產業布局更優、綜合實力更過硬、治理體系更完善、生態環境更優美、人民生活更美好,彰顯“宜居宜業”城市形象。
二、理順土地儲備管理體制,明確做地主體及職責
(四)統一土地儲備機構管理。
整合市、區土地收儲機構及職能,實行土地儲備集中統一管理,在魏都區、建安區、市城鄉一體化示范區、經濟技術開發區、東城區分別設立土地收購儲備分中心,隸屬市土地收購儲備中心,在市自然資源和規劃局領導下開展相應區域土地儲備工作。
(五)明確做地主體及職能。
市土地收購儲備中心統一負責市中心城區范圍內土地儲備的組織實施和土地供應的前期工作;實施市政府指定的重點區域和單宗土地的收購、儲備、開發工作;配合開展做地區域劃定工作,負責土地儲備專項規劃和計劃的編制;對各做地主體進行業務指導,組織簽訂做地協議,對做地項目開展聯合驗收;編制土地儲備項目預算;配合發行土地儲備專項債券;申請及撥付土地綜合開發資金等。
除市土地收購儲備中心外,明確市投資總公司、市建設投資有限責任公司為市級做地主體,在劃定的區域內編制做地實施方案,經批準后實施;申請辦理土地、規劃、建設、環保、文物考古等手續,統籌使用資金;負責基礎設施建設、公共配套設施建設、安置房建設、產業招商、綜合運營等工作,統一將土地開發整理成“凈地”、“熟地”,達到土地供應條件。
魏都區、建安區政府,市城鄉一體化示范區、經濟技術開發區、東城區管委會作為區級做地主體,鼓勵與市級做地主體合作開展做地工作。各區政府(管委會)為本轄區征地拆遷、安置補償的具體實施責任主體,負責組織實施征地拆遷、安置補償以及補償標準核定等工作,維護好社會穩定。
三、優化土地儲備管理機制,確保土地儲備順利轉型
(六)建立“五統一”大收儲模式。
在市中心城區范圍內,建立統一規劃、統一收儲、統一開發、統一供應、統一管理的“五統一”土地儲備工作模式,形成“一個池子蓄水,一個龍頭出水”的運行機制。
(七)編制土地儲備規劃計劃。
市自然資源和規劃局會同相關職能部門、區政府(管委會),依據國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃,圍繞市委、市政府確定的重點發展區域,對市中心城區可收儲土地組織編制土地儲備專項規劃和土地儲備三年滾動計劃,在總量、結構、布局、時序等方面做出統籌安排,經市土地管理委員會審核后報市政府批準實施。
市自然資源和規劃局根據市政府批準的土地儲備專項規劃和土地儲備三年滾動計劃,在每年的第三季度編制下一年度土地儲備計劃、做地計劃和供應計劃(簡稱“三個計劃”),經市土地管理委員會審核后報市政府批準實施。
(八)實行土地儲備項目庫管理。
以土地儲備項目為管理單元,實行項目庫管理。按項目統一配號、統一監管。凡入庫項目,應充分論證,做到收支平衡,市土地收購儲備中心統一對項目庫實行滾動更新管理,建立項目出入庫機制,未納入項目庫、無統一電子監管號的項目,一律不得供應。
四、實施土地綜合開發,建立全鏈條管理體系
(九)統籌做地區域。
根據國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃、土地儲備專項規劃、土地儲備三年滾動計劃和全市重點項目建設情況,市土地管理委員會辦公室組織相關部門對做地區域進行統籌謀劃,劃定做地區域,原則上控制在3-5平方公里以內。做地主體編制做地項目盈虧平衡測算報告,經市土地管理委員會審核后,報市政府批準實施。對于前期由屬地政府(管委會)授權市屬國有投資公司作為做地主體并已實際投資的做地項目,按照原劃定區域和原開發模式繼續實施,納入本意見統一管理。原則上中心城區工業用地和市域鐵路鎖定地塊不納入做地項目范圍。
(十)明確做地標準。
市自然資源和規劃局負責制定市中心城區儲備土地做地質量標準和管理體系,從前期手續、權屬、環評、配套設施建設等方面進行精細化管理。做地項目應達到產權清晰、場地平整,安置補償落實到位、無違法事項,配套公共設施、基礎設施完善,達到“熟地”供應標準。對于存在土壤污染、文物遺存等情況的土地,按照有關規定由相關單位進行核查、評估和治理。
(十一)優化做地程序。
做地主體按照做地項目城市設計、控制性詳細規劃等編制做地實施方案,由市自然資源和規劃局組織相關部門審核后,上報市土地管理委員會審定、市政府批準。做地主體嚴格按照做地實施方案實施,做地完成后入庫儲備。儲備土地由做地主體進行管護。土地出讓后,市財政局按照做地實施方案規定的各項資金分配比例和撥付主體,進行資金撥付。
(十二)強化資金管理運作。
統籌資金管理。市財政局、市自然資源和規劃局建立和完善土地儲備資金預算管理制度,支持市土地收購儲備中心和做地主體申請使用政府專項債券。市土地收購儲備中心合理編制年度土地儲備項目收支預算。做地主體統籌做地資金的管理和使用,結合項目進度和供應計劃,加快資金周轉,提高資金使用效率。
規范資金使用。做地主體要嚴格按照有關政策投入、使用資金,強化做地區域的收益測算,做地資金應當與做地主體的其他資金分賬核算,不得相互混用。
控制做地成本。做地主體在做地過程中應嚴格控制做地成本。做地項目范圍內因重大公共配套項目建設造成資金難以平衡的,可一事一議,調整做地實施方案,報市政府批準。
固定分配比例。土地供應后,出讓收入全額上繳市財政,其中30%由市直統籌使用;70%用于征收、收購、優先購買或收回土地需要支付的土地價款或征地和拆遷補償費用、前期開發費用、公共配套設施建設費用、做地項目開發運營費等其他有關費用。
(十三)完善拆遷安置政策。
各區政府(管委會)為拆遷安置補償責任主體,切實加強對拆遷安置補償成本的控制,拆遷安置補償標準和程序分別按照國家和地方政府有關政策規定執行,確保中心城區拆遷安置補償水平基本均衡。
做地主體負責安置房的統一建設,并同步完善周邊配套設施;各區政府(管委會)負責安置房的管理與分配,及時協調安置房建設相關工作,切實縮短村(居)民過渡期。
五、強化保障措施,提升土地綜合開發水平
(十四)組織保障。
市土地管理委員會作為全市土地收購儲備工作的統一決策機構,對全市土地儲備工作統一領導,定期召開會議研究、決策、部署。市土地管理委員會下設辦公室,辦公室設在市自然資源和規劃局,負責研究擬制政策、制訂具體事項操作規定、謀劃項目、審核把關、協調調度等工作。轄區政府(管委會)及市直相關部門應各司其職,形成高效有序、密切協同的整體合力。
(十五)資金保障。
市財政局按照規定從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排土地儲備資金,不足部分在國家核定的債務限額內申請發行地方政府債券籌集資金解決。同時,統籌考慮財政承受能力等因素,多渠道籌措做地資金。
(十六)制度保障。
構建“1+N”政策體系,以本意見為統領,多個配套“細則”為支撐,強化各種制度的貫徹落實,及時總結推廣成熟經驗和模式,不斷優化細化實施細則,以制度規范各類業務運行,實現土地儲備工作的規范化、透明化、效益化。
(十七)科技保障。
加強信息化建設,建立信息共享機制,提高工作效率。引進高端人才,著力打造專業化土地儲備隊伍,拓寬土地儲備視野,引領土地儲備的發展方向,為“智慧收儲”提供科技支撐。
(十八)監督保障。
做地項目原則上納入市級重點項目管理,市委市政府督查局定期進行督查,并及時通報;市審計局按照年度項目審計計劃,開展審計監督工作;市國資委加強對市屬國有投資公司做地資金的監督和管理,確保項目順利推進。
本意見自印發之日起施行,原有規定與本意見不一致的,以本意見為準。
附件:1.土地綜合開發實施程序
2.土地綜合開發資金使用管理暫行辦法
3.土地綜合開發全生命周期監督管理辦法
2020年9月21日
附件1
土地綜合開發實施程序
為創新中心城區土地儲備開發模式,統一實施政府主導下的土地綜合開發,在中心城區范圍內,依據各項規劃計劃,由做地主體與市土地收購儲備中心合作,對一定區域范圍內的土地組織開展規劃編制、區域評估、土地征收(收購)、拆遷安置補償、安置房建設、“七通一平”建設及完善提升土地使用功能實施的公共配套設施建設等工作,使開發整理后的土地達到“凈地”“熟地”供應條件。進一步強化政府調控和要素保障能力,更好發揮土地資產效應,根據有關規定,結合我市實際,制定本實施程序。
1.劃定區域。根據國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃、土地儲備專項規劃、土地儲備三年滾動計劃和全市重點項目建設情況,市土地管理委員會辦公室組織相關部門對做地區域進行統籌謀劃,劃定做地區域,原則上控制在3-5平方公里以內。做地主體按照“成本合理測算、資金總體平衡”的原則對做地項目進行收益、成本測算,形成盈虧平衡的測算報告,向市自然資源和規劃局提出做地申請,經審核后,報市土地管理委員會審定,市政府批準實施。
2.編制做地項目規劃。區政府(管委會)依據批準的國土空間規劃,組織編制做地項目城市設計和控制性詳細規劃,做地主體深度參與,經市自然資源和規劃局審定,報市規委會研究后,市政府批準實施。
3.編制年度計劃。做地主體每年第三季度向市自然資源和規劃局申報下一年度土地儲備、做地和供應計劃。經審核后納入全市“三個計劃”的編制范圍,按程序報市政府批準。
4.編制實施方案。做地主體依據有關政策和項目實際負責編制做地實施方案。主要內容包括:做地范圍、國有土地收購(或國有土地上房屋征收)、集體土地征收、拆遷安置補償、安置房和配套設施建設、綜合開發成本、預期土地收益、三個計劃、資金來源及撥付、做地項目開發及運營等。做地實施方案編制完成后,由市土地管理委員會辦公室組織相關部門初審,市土地管理委員會審定后,報市政府批準實施。
5.簽訂做地協議。市土地收購儲備中心依據市政府批復的做地實施方案,與屬地政府(管委會)、做地主體簽訂三方做地協議。
6.組織實施。做地主體按照各自職責分工和做地標準開展做地工作,并完成儲備土地相關要素的核查、評估和治理,達到“凈地”“熟地”標準。
7.驗收入庫。做地主體向土地儲備機構申請驗收入庫,驗收內容主要包括:擬入庫土地資料核查,場地、配套設施現場核查。其中,公共基礎設施配套核查由做地主體申請有關部門組織核查并出具核查意見,作為基礎設施和公共配套設施的驗收要件。各區土地儲備分中心應在5個工作日內完成初驗,組織對現場進行踏勘、收儲資料進行審查。初驗后及時向市土地收購儲備中心申請驗收,市土地收購儲備中心應在5個工作日內完成對相關內容的復審,驗收通過的,納入政府土地儲備庫。
8.儲備土地管護。做地主體負責對儲備土地進行管護,確保儲備土地不受侵害,并配合轄區分中心負責向受讓人交付土地。
9.儲備土地出讓。市土地收購儲備中心按照土地供應計劃,會同做地主體組織土地供應的前期準備工作,編制土地供應方案,經市自然資源和規劃局審核,報市土地管理委員會審定后,報市政府批準實施。市土地收購儲備中心可會同做地主體和招商部門組織市場推介或土地招商活動。
10.儲備土地出讓清算。儲備土地出讓后,由市財政局統一清算,土地出讓收入分配按照確定的比例和路徑進行撥付。
附件2
土地綜合開發資金使用管理暫行辦法
一、土地綜合開發資金使用范圍
1.征收、收購、優先購買或收回土地需要支付的土地價款或安置和拆遷補償費用:包括土地補償費和安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費、以及依法需要支付的與征收、收購、優先購買或收回土地有關的其他費用。
2.前期開發費用:包括做地項目范圍內道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等配套基礎設施建設支出。
3.公共配套設施建設費用:主要是為完善區域內土地使用功能和城市功能的公共設施建設支出。
4.其他有關費用:主要包括規劃編制、土地測繪、土地評估、資產評估、區域評估、土壤污染治理、文物考古、不動產登記、項目審計、儲備土地管護、可行性研究、做地項目開發運營、土地推介招商、供地公告以及需要償還的土地儲備專項債券本金和利息支出等費用。
二、土地綜合開發資金的撥付及使用
市財政局根據土地儲備項目年度收支預算和市土地收購儲備中心用款申請,將財政預算資金及時撥付至市土地收購儲備中心專用賬戶,市土地收購儲備中心按照市政府批準的做地實施方案約定撥付至做地主體,保證資金的高效使用。做地主體對做地資金應按項目管理、專款專用。做地資金應當與做地主體的其他資金分賬核算,不得相互混用。
三、土地出讓收入的撥付及期限
土地出讓金足額上繳后,市土地收購儲備中心提交用款申請,市自然資源和規劃局進行審核并報市財政局審批,市財政局按市直專項資金管理辦法有關規定執行,經市政府審批后,3個工作日內進行資金撥付。
四、土地綜合開發成本的審計
土地出讓清算后,市土地收購儲備中心要及時委托第三方進行審計,并出具審計報告,確保資金的合理使用。做地主體及轄區政府(管委會)要積極配合。
五、土地綜合開發項目整體平衡
做地項目設立前,做地主體開展前期研究、測算工作,合理評估項目預期土地出讓收入、土地儲備成本、開發成本,作為編制項目收支平衡方案的依據。做地項目應實現總體收支平衡。
六、土地綜合開發項目外儲備土地出讓收入的分配
由市土地收購儲備中心收儲的土地,土地出讓后,土地出讓收入除正常土地收儲成本外全額留市級財政。本《意見》下發前,區級已投資達到權屬清晰、補償到位、“五通一平”、取得建設用地文物行政許可證、設置管護圍擋等條件的土地,經市土地收購儲備中心審核,按原模式進行清算。
附件3
土地綜合開發全生命周期監督管理辦法
一、監管內容
(一)事前監管。主要包括對做地區域劃定、做地實施方案編制等方面的監管。
(二)事中監管。主要包括對做地進度、土地、規劃、建設、環評等手續辦理、征地拆遷、安置補償、基礎配套設施建設、公共基礎配套設施建設、安置房建設、產業招商等方面的監管。
(三)事后監管。主要包括對做地驗收、土地入庫出庫、土地管護、做地協議履行、安置房分配等方面的監管。
(四)資金監管。主要包括規范使用土地儲備資金、儲備資金年度預算收支平衡、儲備資金總體收支平衡等方面的監管。
(五)整體監管。主要包括對安全生產、信訪穩定、環境保護等方面的監管。
二、監管對象
參與做地的各做地主體、區政府(管委會)、相關職能部門及其工作人員。
三、監管部門職責
(一)市紀委監委負責對土地儲備過程中是否存在違法違紀情況進行監管。重點監管相關單位及個人在使用土地儲備資金過程中是否存在擅自截留、擠占、挪用等違規違紀行為;做地主體在實施過程中,是否嚴格執行國家招投標、政府采購等相關程序;做地主體在征地拆遷安置補償過程中是否依法依規,充分保障群眾利益;儲備土地相關配套公共基礎設施建設是否合規。
(二)市委市政府督查局負責對土地綜合開發項目進展情況進行監管。
重點監管征地拆遷安置補償進度;做地主體資金投入情況;土地綜合開發項目進展情況;在土地綜合開發過程中執行市委、市政府決策部署情況。
(三)市自然資源和規劃局負責對土地儲備工作進行監管。
重點監管做地區域劃定、做地主體編制的做地實施方案、儲備土地入庫、出庫標準;土地管護和臨時利用情況。
(四)市財政局負責對資金使用進行監管。
重點監管土地儲備資金的撥付、使用;土地儲備專項債券發行;確保資金專款專用,發揮資金效益。
(五)市審計局負責對土地儲備項目完成結果進行監管。
重點從整體上對土地儲備項目執行情況、合規情況、是否達標等進行監管。
(六)市應急管理局負責對做地過程中安全生產進行監管。
(七)市信訪局負責督促責任地對涉及征地拆遷、安置補償、安置分配等易引發社會穩定的信訪事項進行社會穩定風險評估,并按照《信訪條例》的“屬地管理、分級負責”,“誰主管、誰負責”的原則,及時交辦至有權處理案件的責任單位進行處理,跟蹤督辦。
(八)市生態環境局負責對做地過程中的環境保護情況進行監管。
四、監管程序
(一)監管措施。
監管責任主體結合日常監管和專項監管中發現的問題,分別出具《監管提示函》《監管警示函》和《監管通報處理意見》。
1.《監管提示函》。突出事前和事中監管,明確監管責任主體對做地項目整體進度、資金使用問題進行提示提醒,旨在督促進度,防范風險。
2.《監管警示函》。突出事中監管,明確監管責任主體對項目建設存在的傾向性、苗頭性風險和線索問題進行警示預警,旨在抓早抓小、預防為主、警示為先。
3.《監管通報處理意見》。強化事后監督問責,明確監管責任主體對已經發生的典型性、普遍性和重大違規問題進行通報,發揮警示教育和懲戒震懾作用。
(二)限期辦結。
1.需要出具《監管提示函》的,監管主體應在2日內出具。
2.需要出具《監管警示函》的,監管主體應在3日內出具。
3.需要出具《監管通報處理意見》的,監管主體應在5日內出具。
五、責任追究
存在以下情形的,由監管主體依照黨紀、政紀有關規定予以處理。
1.違法違規截留、擠占或者挪用土地綜合開發資金,導致項目停滯的;
2.未按照做地實施方案進行開發建設的;
3.主觀拖延做地進度的;
4.弄虛作假,導致集體決策失誤,未嚴格履行招投標、政府采購程序造成重大損失的;
5.做地主體虛增開發建設成本,導致做地項目費用嚴重超支的;
6.出現重大信訪問題或發生安全責任事故的;
7.其他嚴重情形的。
六、績效評價
做地項目實施完成后,市財政局、市自然資源和規劃局會同相關部門對做地項目全生命周期運行情況進行核查,對目標執行和做地資金的使用情況進行績效評價,根據績效評價結果實施獎懲。
