積極財政政策在取得一定成效的同時，也帶來諸多問題。特別是國債資金作為高度集中的計劃投資體制，采取投資項目由地方、下級層層申報，中央、上級層層審批，銀行配套貸款、地方配套安排的運作模式。其實質是政府主導型經濟的“體制復歸”，也在不知不覺中重新步入了“審批經濟”的“怪圈”，進一步加速了“跑步進京”的程度。
自２００３年下半年國家開始實施宏觀調控以來，連續密集運用緊縮“銀根”、“地根”和政府管制等手段，似乎收效甚微，難以抑制經濟過“熱”問題。今年上半年，我國經濟增長速度為１０．９％，前三季度為１０．７％，這一高速增長的背后是大量固定資產投資、資源消耗和環境污染。誠然，造成經濟增長過熱是諸多因素綜合作用的結果，但筆者認為，財政政策“擴張”效應、財政體制“先天不足”等，也是影響經濟過“熱”的重要因素。
一、經濟過“熱”：財政政策“擴張”的延續與作用“慣性”的傳導
１９９８年，為應對亞洲金融危機的沖擊，我國開始實施以增發國債為主要內容的擴張性財政政策。據統計，１９９８年－２００４年７年中，累計發放國債資金９１００億元（見表１），按１∶５的投資帶動比例估算，拉動投資總規模４．６萬億元，每年拉動ＧＤＰ增長約２個百分點。積極財政政策在取得一定成效的同時，也帶來諸多問題。特別是國債資金作為高度集中的計劃投資體制，采取投資項目由地方、下級層層申報，中央、上級層層審批，銀行配套貸款、地方配套安排的運作模式。其實質是政府主導型經濟的“體制復歸”，也在不知不覺中重新步入了“審批經濟”的“怪圈”，進一步加速了“跑步進京”的程度。在部門利益“驅使”和地方政府“政績工程”、“干部經濟”等共同作用下，積極財政政策背離了實施“初衷”，違背了國際通行規則，原本兩三年結束的“短期化”政策卻變為“長期化”行為。時至今日，經濟過“熱”難以“冷卻”的重要原因，一是財政政策“擴張”的繼續，二是財政政策“穩健”的“時滯”。
２００５年，財政政策由積極轉向穩健，但從實際情況看，國債投資并未因此而減少，加上上年滾存的資金，２００５年－２００６年國債投資規模仍然為１１００億元和８００億元，跟前７年沒有本質區別，依靠國債的“投資拉動”仍在中國經濟運行中占有一席之地。２００４年－２００５年我國投資對經濟增長的貢獻水平高達４４．１％和４８．６％，而消費僅為３９．４％和３６．８％。從某種意義上來理解，說明整個經濟運行陷入了一種“高投入―低消費―生產過剩―再高投入―更加消費不足”的惡性循環，若任其“自由”、“放任”下去，勢必危害經濟的長遠健康發展。
二、經濟過“熱”：現行財政體制“先天不足”的顯性化
１９９４年開始實施的分稅制財政體制，經過十多年的實踐運行，較好地實現了增強中央政府財政宏觀調控能力的初衷。據統計，中央財政收入占全國的比重不含債務，由１９９３年的２２％提升到２００５年的５３％，平均提升幅度在２５個點以上見表２。受種種因素的制約，１９９４年分稅制財政體制改革，選擇了“漸進式”改革路徑：“基數＋增長”的模式，即實行“增量”改革道路，充分考慮下一級政府當期“既得”利益，這一做法廣泛運用于日后的所有財稅改革。從表面上看，改革得以順利推進，甚至取得了巨大成功，但過多“基數＋增長”改革措施的采用，也在深層次回避了改革的關鍵環節和主要矛盾，致使部分改革流于某種“簡單形式”上的轉換。從目前的情況看，當初那種缺乏制度創新、機制建構的改革，為日后下一級政府進入保“基數”大戰，進入投資“沖動”狀態，進而引起經濟過“熱”埋下了“伏筆”。
在“壓力型”財政體制下，更高一級政府可以通過各種財政管制手段，向上集中財權、財力，向下下放事權、支出責任，其結果就形成政府財力資源在５級政府縱向分配上的不均衡，出現了財權、財力與事權的不匹配。隨著農村稅費改革的深化和非稅收入管理的規范，基層政府向農民、企業“轉嫁”負擔的環境條件發生了根本性變化，于是長期累存的基層財政困難問題、地方政府債務問題開始“顯性”。２００５年全國赤字縣市達５５６個，赤字面２７．５％，赤字額１２７．４億元。地方政府債務也是一組難以估算的“天文數字”。
按現行財政體制，下一級政府上一年度財政收入“基數”成為“硬杠子”，必須千方百計完成，否則就要扣減體制性財力一般表現為稅收返還，影響“既得”利益。分稅制改革初期，由于下一級政府存有一定數量的“機動”財力“家底”，“基數”問題尚處“隱性”。但隨著時間推移，“基數”也在滾“雪球”，一年比一年大，隨之“顯性”化。１９９５年，中央對地方的稅收返還“兩稅”為１８６７億元，到２００５年稅收返還“兩稅”、所得稅增加到３７５７億元。巨額的稅收返還同時代表著地方政府財政收入“基數”的同步增加。
從現實的情況看，地方政府完成上年“基數”，一個渠道是依靠發展經濟，另一個渠道就是弄虛作假拉稅、買稅、寅吃卯糧、“先征后返”。近些年來，隨著公共財政理念的提出，政府公共服務領域和范圍發生了變化，政府財政支出在“瓦格納法則”作用下逐年攀升。２００５年，全國財政支出總量達到３．４萬億元，是１９９３年０．５萬億元的６．８倍。對地方政府而言，確保穩定、改革與發展的支出壓力更大，２００５年地方財政支出總量是１９９３年的８．３倍。也就是說，地方政府特別是基層政府和欠發達地區，基本上陷入了“基數＋增長”的體制“陷阱”，一方面不擇手段地為完成收入“基數”而戰，另一方面為滿足不斷擴大的支出需要而拼命“增長”從中分享微不足道的增量財力。
研究表明，稅收收入同經濟增長呈強正相關關系。受技術、資本、人力資本、資源稟賦和市場供需等要素的影響，要確保一個地區持續、穩定、健康、快速增長是經濟學的“歌德巴赫猜想”。這樣，經濟增長“有限性”與財政收入增長需求“無限性”之間就存在著矛盾。財政體制“基數”問題這種“捆綁”效應的存在，就使得地方政府必須不遺余力地發展經濟，目前尚存的比較優勢只有不惜提供低廉的土地、過度開采資源、犧牲生態環境、讓渡稅收稅收返還――步入了一種無奈的“次優”選擇。由于這一運行機制的普遍存在，也就難以從根本上遏制地方政府發展經濟“沖動”問題。所以，從上述分析中可以得出這樣的判斷：財政體制設計上的“基數＋增長”的激勵效應，正隨著時間的推移而弱化，并逐漸演變為“負”激勵，產生“負”效應，是造成我國目前經濟過“熱”的重要“誘因”。
三、改進取向：五點建議
財政是國民經濟的綜合反映，“相機抉擇”運行財政政策工具，科學設計政府間財政關系，有效遏制固定資產投資過快增長，“燙平”經濟運行中的“波折”，是落實科學發展觀的重要體現。
首先，大幅壓縮國債投資規模，真正實現財政政策由“積極”向“穩健”的轉換，必要時實行“緊縮”的財政政策，切實將財政支出規模和水平控制在初級階段各級政府尚能“承受”范圍之內，杜絕任何形式、不顧可能的盲目攀比財政支出的行為。
其次，深化政府投融資體制改革，賦予地方政府必要的融資權，積極穩妥構建融資平臺，盡快走出對國債投資的過分“依賴”。同時，積極推進新一輪稅制改革，盡快完善增值稅“轉型”方案，加快統一內、外資企業所得稅改革步伐，優化各類經濟主體健康成長的環境條件，培育企業的市場主體地位。
第三，按照“有所為，有所不為”的要求，進一步轉變政府職能，充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，糾正政府角色錯位。
第四，遵循“市場經濟――社會公共需要――政府職能――財政支出――財政收入”的基本邏輯，改變現行的“以收定支”財政觀，逐步過渡到“以支定收”，徹底打破收入“基數”問題。
第五，按照事權與財力相匹配的原則，重構政府間財政關系，不斷完善財政轉移支付制度。
